Le in-house sono sempre davanti ad un dilemma: autoproduzione o mercato. E’ un dilemma legato sia ai fattori produttivi che hanno a disposizione, che alle capacità di crescita, che al posizionamento strategico che hanno o a quello che vogliono mantenere. La domanda tipica legata al dilemma riportato è se si è sostitutivi del mercato, piuttosto che se si è complementari. Non si tratta soltanto di una visione legata al rispetto della libera imprenditoria o ad evitare lock-in, ma anche alla dimensione politica nella quale la in-house si colloca e alla missione che la politica stessa, degli enti controllanti ed affidanti, intende perseguire.
In questo scenario vengono in aiuto fattori esterni quali norme e regolamenti. A volte questi orientano o vincolano le scelte e consentono di definire azioni che non sono esternalizzabili in alcun modo. Un esempio per tutti è il codice degli appalti. Nella catena tra spesa pubblica e mercato questo deve essere applicato, in una qualche fase. Essendo che il rapporto interorganico in-house tra Controllato e Controllore esclude il codice degli appalti, allora questo rientra nel rapporto tra Controllato (in-house) e mercato.
In questo caso non è eliminabile se non in ambiti o azioni che per loro natura sono esclusi, a priori, dall’applicazione della normativa stessa. Un esempio interessante, tra i tanti possibili, è quello di una in house operatore di telecomunicazioni, dove la normativa prevede che il codice non si applichi ma permangono invece i principi a cui si ispira il codice, creando una filiera più flessibile e rapida nelle azioni e reazioni alle esigenze. La in-house si trova in questo caso a valutare, azione per azione, se questa rientri nelle sue funzioni di operatore di telecomunicazioni oppure no, e come tale ad operare con o senza i vincoli del codici degli appalti. Interessante che non è l’oggetto della fornitura l’elemento di discernimento ma la finalità, una penna da scrivere come operatore è fuori dal codice degli appalti, una penna per scrivere come in-house non operatore è dentro al codice degli appalti. La penna è però sempre una penna.
Ancora le norme in questo senso influenzano le decisioni su applicazioni fiscali. Una rete di infrastrutturazione primaria è soggetta a IVA agevolata, tipicamente al 10% invece che al 22% ma che per una pubblica amministrazione ove l’IVA è un costo, implica una differenza di sconto sugli impegni significativa, cioè del 12%. La in-house si trova quindi a fare molte scelte, di scenario autorizzativo sulle azioni che sta compiendo e sulle certificazioni o autorizzazioni necessarie a farlo, sulla applicazione di codici e vincoli in funzione della finalità ed azione, sulla applicazione di regimi fiscali in funzione della finalità o della novellazione implicata.
L’esempio dell’operazione di telecomunicazione ci permette anche di affrontare il caso di una funzione non esternalizzabile. Il Codice, questa volta quello delle comunicazioni elettroniche, vieta palesemente ad una pubblica amministrazione di gestire una fibra ottica se non su un fondo esclusivo. Una strada, ad esempio, non è un fondo esclusivo in questo aperto all’utilizzo pubblico. E allora la pubblica amministrazione non può esercire in proprio una fibra tra due edifici con una strada pubblica interposta che seppure di proprietà dello stesso ente che ha in possesso degli edifici da collegare, non è un fondo esclusivo.
In questo caso necessita la presenza di un operatore. Il codice prevede proprio che la pubblica amministrazione, impedita nell’esercizio proprio di tale funzione, costruisca e partecipi un soggetto proprio idoneo, per questa funzione. Interessante se tale soggetto diventa, come spesso accade, anche una in-house, cioè con controllo analogo a pieno capitale pubblico, ad attività prevalente per i Soci, senza azioni concorrenziali. Qui la pubblica amministrazione non può effettuare internamente l’azione, ma se ne vuole mantenere un reale controllo, ad esempio sullo sviluppo, sull’esercizio e sulla manutenzione, ne deve per forza mantenere un controllo diretto. L’operatore di telecomunicazione in-house nasce così e non è tipicamente esternalizzabile, se non rinunciando ad alcune delle caratteristiche, spesso ritenute fondamentali, sopra citate.
Prendiamo ad esempio un’altra importante funzione, che il pubblico deve interpretare per legge: la trasformazione digitale. In questo caso tale trasformazione ha un Responsabile, che deve essere nominato e comunicato, e che rappresenta effettivamente il soggetto di riferimento, interno all’ente ed esterno per chi si rapporta con l’Ente, relativo all’Indirizzo e coordinamento della trasformazione digitale; alla pianificazione strategica ICT; al governo dei sistemi informativi e delle architetture; alla digitalizzazione dei processi e dei servizi; alla interoperabilità e gestione dei dati; alla sicurezza informatica; al coordinamento organizzativo interno; alla gestione dei rapporti con fornitori; alla creazione di competenze digitali e change management; al monitoraggio, misurazione e reporting; alla sostenibilità e impatto della trasformazione digitale.
Va da sè, da questa lista, la necessità che la persona sia interna e fortemente strutturata nel governo dell’Ente. Bene, di recente la norma di riferimento, il Codice (dell’amministrazione Digitale in questo caso) ha previsto che questo complesso ed integrante ruolo possa essere interpretato da un in-house mentre esclude fortemente che possa essere effettuato da soggetti esterni. La in-house quindi è sancita, in questo caso come non mai, come un soggetto non esterno, che non solo subisce ordini dal controllore, ma che con le persone nominate è attore diretto e quindi coordinazione di azioni. Un passo epocale, il cui dispiegamento presso i primi Enti ha richiesto grande attenzione per evitare ogni possibile forma di “rigetto” da parte della struttura organizzativa e di conflitto di interesse.
Nei casi che stiamo vedendo, normati da legge, è fondamentale che la interpretazione del ruolo effettuato dalle in-house sia fortemente vincolata. Nel senso che non solo vi sa grande conoscenze delle normative ma anche fortissima attenzione a costruire regolamenti e vincoli laddove alcuni spazi lascerebbero possibilità di azione ma l’opportunità suggerisce di non invaderle. Nel casi di operatore di telecomunicazioni, ad esempio, le attività verso terzi possono essere fatte, ma meglio se orientate alla valorizzazione delle infrastrutture pubbliche realizzate e alla creazione di un mercato laddove in modo naturale questo fallirebbe. Nel caso di RTD la in-house che effettua il compito può anche essere fornitore di alcuni servizi purché si costruiscano elementi di terzietà il più possibili spiccati, ad esempio sulle persone e le strutture organizzative, evitando che chi effettua RTD gestisca poi anche la relativa produzione di servizi correlati.
Un ulteriore esempio di rilievo, verso la filiera della sicurezza, è quello del DPO. In questo caso la figura del DPO può essere interna o esterna per norma. Qui i vantaggi dell’essere interno sono: la conoscenza approfondita dell’ente e dei processi, la presenza costante e la maggiore integrazione operativa mentre i vantaggi di essere esterno sono riassumibili in: una maggiore indipendenza, una competenza potenzialmente più specializzata ed aggiornata ed una flessibilità potenzialmente maggiore. Interessante che questi elementi esterni possono essere maggiormente interpretati da una in-house proprio per le sue caratteristiche e quindi un caso in cui non vi sia un obbligo di internalizzazione può fruire dei vantaggi di una pseudo esternalizzazione tipica di in-house con i vantaggi del funzionamento tipico di una struttura interna.
In generale il rapporto tra in-house e sicurezza è molto forte e merita una riflessione. La in-house opera per i Soci sia come provider tecnologico che come soggetto che offre servizi, in questo senso ha una esperienza maturata per conto proprio che può essere di grande ausilio per i Soci o per le funzioni che i Soci effettuano in prima battuta.