Las empresas internas se enfrentan siempre a un dilema: autoproducción o mercado. Es un dilema relacionado tanto con los factores de producción de que disponen, como con su capacidad de crecimiento y el posicionamiento estratégico que tienen o quieren mantener. La pregunta típica relacionada con este dilema es si uno es sustituto del mercado, en lugar de complementario. No se trata sólo de un punto de vista relacionado con el respeto de la libre iniciativa empresarial o con la evitación del bloqueo, sino también con la dimensión política en la que se sitúa y la misión que pretende perseguir la propia política, los órganos de control y encomienda.
Factores externos como las normas y reglamentos acuden al rescate en este escenario. A veces, éstas guían o limitan las decisiones y permiten definir acciones que no pueden externalizarse en modo alguno. Un ejemplo para todos es el código de contratación pública. En la cadena entre el gasto público y el mercado, éste debe aplicarse en algún momento. Dado que la relación interna interorgánica entre Interventor e Interventor excluye el código de contratación, éste forma parte de la relación entre el Interventor (interno) y el mercado.
En este caso no puede eliminarse salvo en ámbitos o actuaciones que por su naturaleza quedan excluidos, a priori, de la aplicación del propio reglamento. Un ejemplo interesante, entre los muchos posibles, es el de un operador interno de telecomunicaciones, en el que el reglamento estipula que el código no se aplica pero, en cambio, los principios subyacentes al código permanecen, creando una cadena más flexible y rápida de acciones y reacciones a las necesidades. En este caso, el operador interno debe evaluar, acción por acción, si entra o no dentro de sus funciones como operador de telecomunicaciones y, como tal, operar con o sin las limitaciones del código de contratación. Curiosamente, no es el objeto del suministro el factor de discernimiento, sino la finalidad: un bolígrafo para escribir como operador está fuera del código de contratación, un bolígrafo para escribir como no operador interno está dentro del código de contratación. Sin embargo, el bolígrafo sigue siendo un bolígrafo.
Una vez más, la normativa en este sentido influye en las decisiones sobre las aplicaciones fiscales. Una red de infraestructuras primarias está sujeta a un IVA preferente, normalmente del 10% en lugar del 22%, pero para una administración pública en la que el IVA es un coste, esto implica una diferencia significativa en el descuento sobre los compromisos, es decir, un 12%. Por lo tanto, la empresa se enfrenta a muchas opciones, de escenario de autorización en función de las acciones que emprenda y de las certificaciones o autorizaciones necesarias para ello, de aplicación de códigos y limitaciones en función de la finalidad y de la acción, de aplicación de regímenes fiscales en función de la finalidad o de la novación de que se trate.
El ejemplo de la operación de telecomunicaciones también nos permite abordar el caso de una función que no puede externalizarse. El Código, en este caso el de Comunicaciones Electrónicas, prohíbe tajantemente que una administración pública explote un cable de fibra óptica si no es con cargo a un fondo exclusivo. Una carretera, por ejemplo, no es un fondo exclusivo en el sentido de que está abierta al uso público. Así pues, la administración pública no puede explotar por su cuenta una fibra entre dos edificios con una carretera pública interpuesta que, aunque sea propiedad de la misma entidad que posee los edificios que se van a conectar, no es un fondo exclusivo.
Esto requiere la presencia de un operador. El código prevé precisamente que la administración pública, impedida de ejercer su propia función, construya y participe en una entidad propia adecuada para esta función. Es interesante si esta entidad se convierte, como ocurre a menudo, en una in-house, es decir, con control análogo con capital totalmente público, con actividad prevalente para los accionistas, sin acciones competitivas. En este caso, la administración pública no puede llevar a cabo la acción internamente, pero si quiere conservar el control real, por ejemplo sobre el desarrollo, la explotación y el mantenimiento, debe necesariamente conservar el control directo. Así nace el operador interno de telecomunicaciones, que no suele ser externalizable, salvo renunciando a algunas de las características, a menudo consideradas fundamentales, antes mencionadas.
Tomemos como ejemplo otra función importante, que el público debe interpretar por ley: la transformación digital. En este caso, esta transformación tiene un Responsable, que debe ser nombrado y comunicado, y que representa efectivamente la persona de referencia, interna a la organización y externa a quienes tratan con la organización, relativa a la dirección y coordinación de la transformación digital; a la planificación estratégica de las TIC; a la gobernanza de los sistemas de información y arquitecturas; a la digitalización de los procesos y servicios; a la interoperabilidad y gestión de datos; a la seguridad informática; a la coordinación organizativa interna; a la gestión de las relaciones con los proveedores; a la creación de competencias digitales y gestión del cambio; al seguimiento, medición y reporting; y a la sostenibilidad e impacto de la transformación digital.
Ni que decir tiene, de esta lista, la necesidad de que la persona sea interna y esté fuertemente estructurada en el gobierno de la organización. Pues bien, recientemente la norma de referencia, el Código (de la Administración Digital en este caso) ha previsto que esta compleja e integral función pueda ser desempeñada por un in-house mientras que excluye tajantemente que pueda ser desempeñada por externos. El in-house se consagra así, en este caso como nunca antes, como una entidad no externa, que no sólo recibe órdenes del controlador, sino que con las personas designadas es un actor directo y coordina así las acciones. Un paso que marca una época, cuyo despliegue en las primeras entidades requirió un gran cuidado para evitar cualquier posible forma de «rechazo» por parte de la estructura organizativa y de conflicto de intereses.
En los casos que estamos viendo, que están regulados por ley, es crucial que la interpretación del papel desempeñado por el interno esté fuertemente constreñida. En el sentido de que no sólo hay un gran conocimiento de la normativa, sino también una gran atención a la construcción de reglamentos y limitaciones en los que ciertos espacios dejarían margen para la acción, pero la conveniencia sugiere no invadirlos. En el caso del operador de telecomunicaciones, por ejemplo, se pueden hacer actividades hacia terceros, pero mejor si se orientan a la valorización de la infraestructura pública construida y a la creación de un mercado donde éste fracasaría naturalmente. En el caso de la IDT, el ejecutor interno puede ser también prestador de determinados servicios, siempre que los elementos de la condición de tercero se construyan de la forma más diferenciada posible, por ejemplo en lo que se refiere a las personas y las estructuras organizativas, y que el ejecutor de IDT no gestione también la producción de servicios conexos.
Otro ejemplo destacado, hacia la cadena de seguridad, es el del RPD. En este caso, la figura del RPD puede ser interna o externa por norma. Aquí las ventajas de ser interno son: conocimiento profundo de la entidad y de los procesos, presencia constante y mayor integración operativa, mientras que las ventajas de ser externo se resumen en: mayor independencia, conocimientos potencialmente más especializados y actualizados y potencialmente mayor flexibilidad. Es interesante que estos elementos externos puedan ser interpretados en mayor medida por una organización interna precisamente por sus características y, por lo tanto, un caso en el que no existe la obligación de internalizar puede beneficiarse de las ventajas de una pseudoexternalización típica de la interna con las ventajas del funcionamiento típico de una estructura interna.
En general, la relación entre in-house y seguridad es muy fuerte y merece una reflexión. El in-house opera para los diputados tanto como proveedor de tecnología como de servicios, en este sentido tiene una experiencia adquirida por cuenta propia que puede ser de gran ayuda para los diputados o para las funciones que éstos desempeñan en primer lugar.